Comprensión de la deuda especial de reserva de tierras: la única puerta legal al financiamiento de reservas de tierra
Antes de que se recaudara y almacenara deuda especial en todas partes, el método de financiación para la compra y el almacenamiento de tierras en mi país era principalmente utilizar tierras reservadas como activos colaterales y pedir prestado dinero a instituciones financieras como bancos comerciales a través de instituciones de reserva de tierras. . Sin embargo, las reservas de tierra están indisolublemente ligadas al desarrollo primario de la tierra y al financiamiento de plataformas, e incluso se han convertido en una fuente de deuda oculta para los gobiernos locales. Por lo tanto, en los últimos años, el sistema de financiamiento de los gobiernos locales de mi país ha experimentado dos ajustes importantes, y el nacimiento de los bonos especiales de reserva territorial se produjo en el contexto mencionado anteriormente.
(1) Dos ajustes importantes en los métodos de financiación de la adquisición y almacenamiento de tierras. El primero es mejorar la gestión de los departamentos funcionales de adquisición y almacenamiento de terrenos, gestionar un condado y un directorio y deshacerse de las funciones de adquisición y almacenamiento de terrenos de las plataformas de inversión urbana. En abril de 2001, mi país comenzó a exigir a los gobiernos locales calificados que probaran el sistema de adquisición y reserva de terrenos para la construcción. El 11 de junio de 2007, el Ministerio de Tierras y Recursos, el Ministerio de Finanzas y el Banco Popular de China emitieron las "Medidas de Gestión de Reservas de Tierras" (Guzifa [2007] No. 277), estableciendo oficialmente el estatus de las instituciones de reserva de tierras. como entidades específicas de ejecución de las obras de reserva territorial. Sin embargo, al comienzo de la implementación del sistema, el establecimiento y la gestión de instituciones de adquisición y almacenamiento de tierras en varios lugares eran caóticos. En muchos lugares, había muchas instituciones de adquisición y almacenamiento de tierras, y la adquisición, el almacenamiento y el desarrollo de tierras eran caóticos. caótico. Para estandarizar la gestión, en septiembre de 2010, el Ministerio de Tierras y Recursos emitió el aviso objetivo "Dos reformas y una reforma", exigiendo claramente que las instituciones de reserva de tierras estén completamente desvinculadas de sus instituciones afiliadas y afiliadas que se dedican a negocios relacionados con el desarrollo de tierras. para finales de marzo de 2011. Tierras y recursos locales El departamento de recursos y sus empresas e instituciones afiliadas no participarán directamente en el desarrollo del mercado primario de tierras. En 2012, el Ministerio de Tierras y Recursos, el Ministerio de Finanzas, el Banco Popular de China y la Comisión Reguladora Bancaria de China emitieron conjuntamente un aviso en el que proponían establecer una lista de instituciones de reserva de tierras y fortalecer la gestión de las instituciones de reserva de tierras. En febrero de 2016, los cuatro ministerios y comisiones emitieron el "Aviso sobre la regulación de las reservas de tierras y la gestión de fondos" (Caizong [2065 438+06] N° 4) para regular aún más las instituciones de reservas de tierras y estipular que cada nivel de condado o superior (incluidos los condados) nivel) legalmente En principio, sólo se puede establecer una agencia de reserva de tierras en las divisiones administrativas, y el trabajo de reserva de tierras debe ser realizado únicamente por agencias de reserva de tierras y varias compañías de inversión urbana que están incluidas en la gestión basada en listas. Después del Documento No. 4, las plataformas financieras locales fueron oficialmente despojadas de sus funciones de reserva de tierras y se establecieron centros de reserva en varios lugares como unidades directivas de las instituciones de reserva de tierras. Actualmente, existen más de 2.000 instituciones de reserva de tierras en todo el país.
El segundo es estandarizar la gestión de los fondos de financiación para la adquisición y el almacenamiento de tierras, destinar fondos a fines especiales y no permitir préstamos de instituciones financieras. Antes de 2015, la gran cantidad de fondos necesarios para la financiación de los bancos de tierras procedía principalmente de préstamos bancarios. De conformidad con las disposiciones de las "Medidas de gestión de las reservas de tierras" de 2007, las instituciones de reservas de tierras pueden solicitar préstamos garantizados a bancos y otras instituciones financieras, pero los préstamos de reservas de tierras deben tener fines específicos, gestionarse de forma cerrada y no deben ser objeto de apropiación indebida. Dado que los préstamos de los bancos de tierras no pueden utilizarse directamente para ampliar la infraestructura urbana, los gobiernos locales han comenzado a eludir las instituciones de los bancos de tierras a través de plataformas de financiación, obtener tierras a bajo costo y luego préstamos hipotecarios de los bancos para diversos proyectos locales, exacerbando los riesgos de deuda ocultos del gobierno. Para prevenir los riesgos de deuda de los gobiernos locales, en septiembre de 2014, el Consejo de Estado emitió los "Dictamenes sobre el fortalecimiento de la gestión de la deuda de los gobiernos locales" (Guofa [2065 438+04] N° 43) para regular estrictamente la financiación de los gobiernos locales. La nueva ley de presupuesto de 2015 estipula que la emisión de bonos es la única forma legal de deuda de los gobiernos locales. Posteriormente, en 2016, el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Tierras y Recursos, el Banco Central y la Comisión Reguladora Bancaria de China emitieron el "Aviso sobre la regulación de las reservas de tierras y la gestión de fondos" (Caizong [2065 438+06] No. 4 ), que estipula claramente que las instituciones de reserva de tierras no pueden proporcionar servicios financieros a la industria bancaria. Las instituciones piden préstamos de reserva de tierras, y las instituciones de reserva de tierras con necesidades de financiación de reservas de tierras deben recaudar fondos mediante la emisión de bonos del gobierno local. En 2017, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Tierras y Recursos emitieron las "Medidas administrativas para los bonos especiales de reserva de tierras de los gobiernos locales (prueba) n.º 62", que estipulan claramente los emisores de bonos especiales de reserva de tierras y las fuentes de fondos para el pago de la deuda. , gestión de cuotas, mecanismos de emisión, supervisión y gestión, etc. Desde entonces, los bonos especiales se han convertido en la única fuente de financiación de las reservas de tierras y han abierto oficialmente la “puerta de entrada” a la financiación de las reservas de tierras.
(2) La "puerta de entrada" de la adquisición y el almacenamiento de tierras: una introducción a los bonos especiales para la adquisición y el almacenamiento de tierras En 2017, el gobierno municipal de Beijing emitió el primer lote de bonos especiales para la adquisición y el almacenamiento de tierras. Y en varios lugares han aparecido uno tras otro bonos especiales para la adquisición y almacenamiento de tierras. Los bonos especiales de reserva territorial tienen principalmente las siguientes características:
1. El emisor es el gobierno provincial. Los bonos especiales de reserva de tierras emitidos por los gobiernos de las ciudades y los condados deben ser emitidos por el gobierno provincial y luego ser prestados a los gobiernos de las ciudades y los condados. El emisor de bonos de inversión urbana son plataformas de inversión y financiación locales, que son esencialmente bonos corporativos.
2. Gestión del límite de escala de emisión. Los bonos especiales de reserva territorial se incluyen en la gestión de los límites especiales de deuda de los gobiernos locales. En comparación con los métodos de financiación que no están incluidos en el presupuesto, como los gobiernos locales que utilizan plataformas de financiación para endeudarse, los bonos especiales de reserva territorial son más propicios para el control y reflejo de la deuda pública.
3. Fondos especiales para uso especial. La emisión y el uso de bonos especiales de reserva de tierras corresponden estrictamente a los proyectos, y las instituciones de reserva de tierras utilizan los fondos de reserva de tierras para evitar la apropiación indebida y el abuso. Sin embargo, los bonos emitidos por los gobiernos locales a través de plataformas de financiación se utilizan ampliamente y existen lagunas para desviarse de los presupuestos y la supervisión.
4. La financiación de los ingresos del proyecto se autoequilibra. Los ingresos por transferencias de tierras de los proyectos de reserva de tierras que emiten bonos especiales de reserva de tierras tienen una fuente estable de fondos para el pago de la deuda, logrando un equilibrio entre los ingresos y el financiamiento del proyecto. El reembolso de otras plataformas de financiación gubernamental tiene garantías gubernamentales implícitas, lo que probablemente cause una mayor carga financiera para el gobierno.
5. La calificación crediticia más alta es AAA. Los fondos para el pago de la deuda de los bonos especiales de reserva territorial provienen de los ingresos por transferencias de tierras de los proyectos correspondientes, con un alto grado de seguridad y un bajo riesgo de incumplimiento. Al mismo tiempo, el principal emisor es el gobierno provincial, y la calificación crediticia de los bonos especiales de reserva territorial es la más alta, AAA, mientras que las calificaciones crediticias de los bonos de inversión urbana emitidos por los gobiernos locales que utilizan plataformas de financiación varían mucho, desde A-1; a AAA.
6. El gobierno tiene la responsabilidad de pagar. El nombre del bono especial de reserva territorial es "XX provincia, región autónoma, municipio directamente dependiente del Gobierno Central (este nivel o XX ciudad, condado) bono especial de reserva territorial (período X) - XX provincia, región autónoma, bono especial del gobierno municipal (Período X)", amortización de bonos y fondos. Las responsabilidades de gestión corresponden a ciudades y condados específicos. En el caso de los bonos de inversión urbana, la nueva deuda de las plataformas de financiación después de 2014 ya no es deuda pública y los gobiernos locales ya no pueden ofrecer garantías ni compromisos de pago.
7. Beneficios fiscales. Según las Medidas Provisionales para la Administración de la Emisión de Bonos Especiales de los Gobiernos Locales de 2015, los bonos especiales de los gobiernos locales están exentos del impuesto sobre la renta de las empresas y del impuesto sobre la renta de las personas físicas. Otras plataformas de financiación no tienen este descuento.
8. Gestión de riesgos del ciclo de vida del piloto. El 21 de junio, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Recursos Naturales propusieron en las "Medidas de gestión presupuestaria para proyectos de reservas de tierras (prueba)" poner a prueba la implementación de la gestión presupuestaria del ciclo de vida completo en el campo de las reservas de tierras. Para construir un sistema de gestión del ciclo de vida completo para proyectos y bonos especiales locales, es necesario dividir los proyectos en etapas del ciclo de vida e implementar completamente los riesgos desde los aspectos de preparación de la emisión de bonos especiales, gestión de la construcción, gestión de operaciones, gestión de activos, gestión de fondos, divulgación de información, responsabilidad legal, etc. Medidas de control para garantizar que el riesgo general del proyecto sea controlable.
Se puede ver que el sistema de bonos especiales de reserva de tierras puede medir más claramente la escala de deuda que los gobiernos locales pueden soportar y el grado de protección de la deuda proporcionada por los activos de tierras de los gobiernos locales, y frenar los gobiernos locales y el financiamiento. plataformas utilicen terrenos reservados para disfrazar infracciones.
El estado de desarrollo y las características de los bonos especiales de reserva territorial Desde mediados de julio de 2017 hasta junio de 2019, se emitieron un total de 449 bonos especiales de reserva territorial en todo el país, con una emisión total de 126.9008 millones de yuanes, lo que muestra el siguientes características:
En primer lugar, la escala de emisión ha crecido rápidamente y se ha convertido en el principal tipo de bonos especiales del gobierno local. El primer lote de bonos especiales de reserva de tierras, también los primeros bonos especiales para ingresos de proyectos de gobiernos locales, fue emitido por el gobierno municipal de Beijing en julio de 2017, e incluía cinco bonos en los distritos de Chaoyang, Dongcheng, Shijingshan y Daxing, con un emisión total de 9 mil millones de yuanes. Desde entonces, bajo la dirección de las políticas del gobierno central, el número y la escala de los bonos especiales para la adquisición y el almacenamiento de tierras de los gobiernos locales han aumentado rápidamente. Actualmente, entre los 770 bonos especiales emitidos por los gobiernos locales de mi país, sólo hay 449 bonos especiales para reservas de tierras, que representan el 58,31%, seguidos de 186 bonos especiales para la reconstrucción de barrios marginales, que representan el 24,16%. A juzgar por la denominación de la emisión, el importe total de los bonos especiales de reserva territorial emitidos es de 126.900,8 millones de yuanes, lo que representa el 56,02% de todos los bonos de ingresos del proyecto. Es el bono especial de ingresos del proyecto más importante para los gobiernos locales.
Gráfico 1: Ratio de emisión de bonos especiales de reserva territorial (a primer semestre de 2019)
Fuente: Wind, como el Instituto de Finanzas.
Gráfico 2: Proporción del valor nominal de los bonos especiales de reserva territorial (a primer semestre de 2019)
Fuente: Wind, como el Instituto de Finanzas.
En segundo lugar, desde la perspectiva del período de emisión, es principalmente de cinco años. Según las "Medidas para la administración de bonos especiales para las reservas de tierras de los gobiernos locales (prueba)" de 2017, el plazo de los bonos especiales de reserva de tierras debe ser compatible con el plazo del proyecto de reserva de tierras y, en principio, no debe exceder los 5 años. En el proceso de emisión real, hay cuatro vencimientos de 3 años, 5 años, 7 años y 10 años, y el número de bonos de reserva territorial emitidos es 57, 383, 6 y 3 respectivamente. Debido a la consideración del ciclo de adquisición y almacenamiento de tierras, existen muy pocos bonos especiales de reserva de tierras con un plazo de más de 5 años, como la Reserva de Tierras de la Región Autónoma Uygur de Xinjiang (Cuerpo de Producción y Construcción de Xinjiang) de 2019 (Número 1). Bono especial. El Proyecto de Reserva de Tierras de Tianshan Road South de la Octava División del Cuerpo de Producción y Construcción de Xinjiang tiene un período de cálculo del proyecto de 10 años, un período de construcción de 1 año y un período de operación y transferencia de tierras de 9 años, por lo que se emiten bonos. La mayoría de los bonos especiales de reserva territorial son principalmente bonos a cinco años, que representan el 85,30%, y el período de emisión promedio es de 4,81 años, que es inferior al de otros bonos especiales de ingresos de proyectos.
Gráfico 3: Comparación del periodo medio de emisión de bonos especiales para ingresos de proyectos
Fuente: Wind, como el Instituto de Finanzas.
En tercer lugar, desde la perspectiva de la denominación de las emisiones, más de la mitad están por debajo de los 654.380 millones de yuanes. El valor nominal promedio de los bonos especiales de reserva de tierras es de 2.826 millones de yuanes, la mediana es de 867 millones de yuanes y el valor nominal mínimo es de 200 millones de yuanes, como los bonos especiales de reserva de tierras de la ciudad de Mudanjiang en la provincia de Heilongjiang y la ciudad de Yuncheng, provincia de Shanxi. 2017; el valor nominal más alto es de 43,6 mil millones de yuanes, que es la deuda especial de reserva de tierras de la provincia de Jiangsu de 2018 (segunda fase). La mayoría de los bonos especiales de reserva de tierras se emitieron con montos nominales de 654.380 millones de yuanes o menos, lo que representa el 56,87%, seguidos por montos nominales de 100 a 300 millones de yuanes, que representan el 22,51%.
Gráfico 4: Distribución del valor nominal de los bonos especiales de reserva territorial emitidos
Fuente: Wind, como el Instituto de Finanzas.
En cuarto lugar, desde la perspectiva de las tasas de interés de emisión, los bonos especiales de reserva territorial tienen tasas de interés más altas, pero aún tienen ciertas ventajas de costos. La tasa de interés promedio de emisión de bonos especiales de reserva territorial es del 3,84%, que se encuentra en un nivel alto entre varios bonos especiales de ingresos de proyectos, solo superado por los bonos especiales de proyectos educativos y de carreteras de peaje. Sin embargo, en comparación con métodos de financiación como los préstamos bancarios, los bonos especiales de reserva territorial todavía presentan ciertas ventajas en términos de costes.
Gráfico 5: Comparación de tipos de interés medios de emisión de bonos especiales para ingresos de proyectos
Fuente: Wind, como el Instituto de Finanzas.
En quinto lugar, desde la perspectiva de los emisores, Guangdong, Jiangsu y Zhejiang ocuparon el primer lugar en términos de monto de emisión. Al primer semestre de 2019, la suma de las emisiones en las tres provincias representó más de una cuarta parte de la emisión total, representando el 28,69%; la emisión en las zonas costeras orientales es generalmente mayor, mientras que la emisión en zonas remotas del noreste; y el oeste es más bajo. El importe total de las emisiones de las provincias de Jilin, Heilongjiang y Liaoning en el noreste de China fue de 38.848 millones de yuanes, lo que representa sólo el 3,06% de la emisión total, lo que equivale a toda la provincia de Guangxi. El monto total de las emisiones del Tíbet y las cinco provincias y regiones de Qinghai, Ningxia, Xinjiang y Mongolia Interior en la región noroeste fue de 24.965 millones de yuanes, lo que representa sólo el 65.438+0,97% del monto total de las emisiones. A excepción de Hong Kong, Macao y Taiwán, los gobiernos locales de la provincia de Guizhou aún no han emitido bonos especiales para reservas de tierras.
Gráfico 6: Distribución regional de los bonos especiales de reserva territorial (100 millones de yuanes)
Fuente: Wind, como el Instituto de Finanzas.
El impacto del cobro y almacenamiento especial de deuda: transformación de la inversión urbana y nueva financiación del suelo (1) El modelo de adquisición y almacenamiento de suelo obliga a la transformación de la inversión urbana.
Como tema importante de inversión y financiación de la construcción, las empresas de inversión urbana han hecho grandes contribuciones a la construcción de infraestructura local y al desarrollo urbano. Los activos territoriales son los activos más convenientes y de mayor calidad disponibles para los gobiernos locales. La inyección de activos territoriales en empresas de inversión urbana alguna vez fue un método de apoyo común para los gobiernos locales.
Cuando se estableció el sistema de reserva de tierras, las funciones de las empresas de inversión urbana y las agencias locales de reserva de tierras no estaban claramente definidas. Los gobiernos locales inyectan diversos activos de tierra en empresas de inversión urbana en nombre de la asignación. Algunas empresas de inversión urbana en realidad asumen la función de reserva de tierra y piden prestado dinero a bancos y otras instituciones en nombre de reserva de tierra. Desde 2010, los reguladores han emitido sucesivamente una serie de políticas y regulaciones para aclarar la relación entre las empresas de inversión urbana y las instituciones de reserva de tierras, prohibir explícitamente a las empresas de inversión urbana participar en trabajos de reserva de tierras y abrir la "puerta de entrada" para permitir que los gobiernos locales emitir bonos especiales para reservas de tierras.
En el contexto de políticas regulatorias cada vez más estrictas, la presión de financiación y supervivencia de las empresas de inversión urbana ha aumentado significativamente.
Varias políticas, como "No se permite a ningún tipo de empresas de inversión urbana participar en nuevas obras de reserva de tierras", "No se permite a los gobiernos locales inyectar activos de bienestar público y tierras reservadas en empresas de plataformas de financiación", "No se les permite prometen que los ingresos esperados de la transferencia de tierras reservadas se utilizarán como reembolsos para financiar empresas de plataformas "Fuentes de fondos de deuda", "Ya no se permiten préstamos de tierras de reserva" y "Está prohibido utilizar el desarrollo temprano de tierras de reserva". como proyectos de servicios adquiridos por el gobierno". Estos se emiten intensivamente y tienen objetivos muy específicos. La reforma y transformación de las empresas de inversión urbana es inminente. En la actualidad, a través del desarrollo integrado de empresas de plataformas de inversión y financiación, se ha convertido en una nueva dirección para el desarrollo futuro de las empresas de inversión urbana resolver los riesgos de deuda ocultos de los gobiernos locales y transformarlos en entidades operativas orientadas al mercado que operen de forma independiente. son responsables de sus propias pérdidas y ganancias y asumen sus propios riesgos.
(2) Se sigue fortaleciendo la autodisciplina en la financiación de la tierra. En comparación con la financiación de tierras anterior, el sistema de bonos especiales de reserva de tierras no sólo supone un cambio en el modelo de financiación gubernamental, sino que también fortalece la supervisión de la oferta de tierras de los gobiernos locales. En comparación con la financiación de la plataforma original, la mayor ventaja de los bonos especiales de reserva territorial es que su emisión y uso corresponden estrictamente a los proyectos, y el control de sus cuotas puede fortalecer eficazmente el seguimiento vertical de los proyectos de reserva territorial y la supervisión del financiamiento de la deuda de los gobiernos locales. comportamientos, para impedir que los gobiernos locales y las plataformas financieras utilicen tierras reservadas para disfrazar la financiación ilegal. Además, las tasas de interés especiales de la deuda son generalmente bajas, lo que también puede reducir los costos de capital del proyecto hasta cierto punto, optimizando así la estructura de capital y controlando al mismo tiempo los riesgos de la deuda.
Sin embargo, la estructura de bonos especiales, en la que predominan los bonos especiales de reserva de tierras, aún no ha escapado a la sombra de la "financiación de tierras". En 2018, los ingresos nacionales por transferencia de derechos de uso de la tierra fueron de 6.509,6 mil millones de yuanes, y los ingresos fiscales locales fueron de 9.790,5 mil millones de yuanes durante el mismo período. La proporción entre los dos llegó al 6,649%. Los fondos para el pago de la deuda de los bonos especiales de reserva de tierras provienen de los ingresos provenientes de la transferencia de derechos de uso de tierras de propiedad estatal.
Gráfico 7: Comparación de los ingresos por transferencias de derechos de uso de la tierra a nivel nacional y los ingresos fiscales (100 millones de yuanes)
Fuente: Wind, como el Instituto de Finanzas.
Todavía existen algunos problemas en el marco especial de deuda con los ingresos por transferencias de tierras como principal fuente de pago de la deuda:
En primer lugar, los ingresos por transferencias de tierras se ven fácilmente afectados por el mercado inmobiliario. especialmente el valor relativamente bajo de la tierra de propiedad estatal. Los precios fluctúan constantemente. El mercado está lento, los precios de la tierra han caído y los ingresos por transferencias de tierras no han alcanzado los rendimientos esperados, lo que exacerba los riesgos financieros. Por lo tanto, el 21 de junio de 2065, el Ministerio de Recursos Naturales propuso en las "Medidas de gestión del presupuesto del proyecto de reserva de tierras (prueba)" que la escala de emisión de bonos especiales no excederá el 70% de los ingresos esperados por transferencia de tierras del proyecto, estableciendo una reserva de tierras. Dinámica del proyecto El mecanismo de monitoreo de riesgos implementa la gestión del ciclo de vida completo de los proyectos para prevenir riesgos.
En segundo lugar, con las continuas políticas de macrocontrol del país sobre bienes raíces y la reducción en la escala incremental de terrenos de construcción urbana, hay un espacio limitado para el crecimiento de los ingresos por transferencias de tierras. Si no hay otras fuentes alternativas de ingresos de los fondos, el desarrollo futuro de los bonos especiales se enfrentará a obstáculos. El límite especial de deuda de los gobiernos locales en 2019 es de 2,15 millones de yuanes y se está expandiendo rápidamente. Pero, de hecho, el espacio que les queda a los bancos locales para emitir bonos aún es limitado, lo que contradice la enorme demanda de reservas de tierras en el futuro.
El suministro continuo y ordenado de reservas de tierra es una de las garantías importantes para el desarrollo económico local. Se le conoce como el "pionero" de la construcción y el desarrollo urbano y está relacionado con el sustento de las personas, el desarrollo urbano. recaudar fondos sociales y garantizar suelo para el desarrollo urbano es uno de los requisitos previos más importantes para la gestión urbana. Sólo han pasado dos años desde que en 2017 nació el primer bono especial de compra y almacenamiento de terrenos. Es necesario seguir explorando y mejorando el sistema de bonos especiales para la adquisición y almacenamiento de tierras, integrarlo mejor con la planificación urbana y la optimización del espacio territorial, igualar la regulación del mercado de tierras y desempeñar un papel más activo en la mejora de la conservación e intensificación de la tierra y garantizar el uso de la tierra para el sustento de la gente.